(2010年9月29日)
同志們:
今天,住房和城鄉建設部在這里召開會議,正式派遣第五批城鄉規劃督察員。對各位督察員來說,這既是一種榮譽,更是一種責任。在此,我代表部黨組向大家表示感謝和祝賀!部派城鄉規劃督察制度實施四年來,各派駐城市人民政府對城鄉規劃督察制度重視程度顯著提高,各相關部門對城鄉規劃督察制度從初步了解到給予高度肯定,后勤支持服務水平逐步得到改善,城鄉規劃督察員的作用正從單一方面轉向多個方面。所以,城鄉規劃督察制度已經日趨成熟,具備了全面推廣的條件。為進一步推進城鄉規劃督察工作,按照今年全國城鄉規劃督察工作專題會議提出的要求,今年新聘任30名同志為住房和城鄉建設部第五批新任城鄉規劃督察員,新增加唐山等19個城市,使派駐城市達到70個、督察員總數達到83名,覆蓋了國務院審批城市總體規劃的所有省會城市、副省級城市以及歷史文化名城(不含直轄市)。
一、建立城鄉規劃督察制度是我國城鄉建設發展階段的客觀要求
(一)新形勢對城鄉規劃工作提出了新的要求
未來兩年,我國的城鎮化率即將達到50%。在這樣一個關鍵時刻,我們舉辦了一次世界博覽會,提出了一個命題,即“城市使人類生活得更加美好”。兩千年前,希臘哲學家亞里士多德曾經說過,人類是為了生活得更美好,聚集在一起,造就了城市。這是人類城鎮化的最初也是最終理念。經過多年的反復實踐,人們終于又重新認識到這個真理。同時,我們還處于“十一五”到“十二五”的接續期,“十二五”規劃與“十一五”有什么區別呢?就是要把以前注重國內生產總值真正轉變為注重城鄉生態環境保護與可持續發展。在這樣的背景下,城鄉規劃工作應發生什么變化呢?城鄉規劃督察工作怎樣才能開展得更好呢?我認為首先要順應這個發展趨勢,并且要總結出這個發展趨勢對城鄉規劃工作新的要求。我國城鎮化的新趨勢中主要有以下幾個方面需要牢牢把握:
第一,從過去城市優先發展模式逐步轉向城鄉協調互補發展
縱觀各國的城鎮化,有很多經驗教訓。彼得·霍爾(Peter Hall)把世界城鎮化模式分為三類。第一類是糟糕的城鎮化,這種模式在非洲、拉丁美洲有過長期的實踐,特點是農村勞動力轉移在先、就業安排在后,結果造成大量失地農民涌向城市,城市貧民窟惡性膨脹,最終使農村和城市兩者都得不到較好發展。第二類是協調的城鎮化,即以中國為代表的東亞國家的城鎮化。特點是勞動力轉移和就業安置基本上同步發生,或者有彈性,如果農民在城市里沒有工作了還可以回到農村種田。他認為,這是一種比較好的模式。第三類是發達國家的城鎮化,主要特征是郊區化和逆城市化。我國在城鎮化率即將達到50%的關鍵時刻,要非常注意避免糟糕的城鎮化模式。這就對城鄉規劃工作提出了新的要求,一是要把城市總體規劃調控的范圍從原來比較小的城市建成區轉向區域調控,進而轉向對整個行政區的調控,如北京和重慶的城市總體規劃就已經大大擴展了調控范圍。二是要防止片面理解城鎮化、盲目撤并村莊的趨勢。典型的例子是陜西個別地區把農民趕出窯洞集中到新村去居住。結果,農民住在窯洞里采暖期戶均耗煤2噸,住在新村里戶均耗煤10噸。山東少數地方強迫農民上樓,冬天農民交不起暖氣費,披個大棉襖在寒風中瑟瑟發抖。這種做法不僅誤導了城鎮化發展,更嚴重的是還會造成鄉村大批歷史文化遺存被破壞。國土資源部負責同志曾經一語中的地指出,所謂的撤并村莊和節約耕地,本質上是城市政府向農民索要土地,然后再把土地變成錢。三是要大力加強城鄉結合部的規劃管理和調控,認真做好控規編制和實施,有力遏制城鄉結合部違法建設的蔓延。我國許多城鄉結合部是臟亂差的三不管地帶,而國外的城鄉結合部十分漂亮。現在,我國的一些城市領導人也逐漸意識到了這一點,正在對此逐步整治。100多年前,霍華德曾經指出,“城市和農村要結為夫婦,才能萌生出新的文明、生機和活力”。城市里的人到鄉村去旅游,農家樂的普遍興起印證了依托農村特色發展經濟的重要性。那種通過“消滅農村、消滅農民、消滅農業”的“三消滅”做法來推進城鎮化是極為有害的,造成的后果也是極為嚴重的。《城鄉規劃法》的一個重要變化就是將“城市規劃”改為“城鄉規劃”。因此,部派規劃督察員的職能也應該將局限于對城市規劃實施情況的督察相應擴展到對鄉村文化、自然遺產的保護。從現在開始,督察員要逐步樹立城鄉差異化協調發展的理念,注重保護鄉村特色,依托鄉村的特質,切實保護好鄉村。
第二,從高環境沖擊向低環境沖擊轉變
過去,在城鎮化和工業化發展過程中,我們基本上走的是“先污染、再治理”的道路。當以污染環境為代價發展的時候,我們取得的經濟增長和效益不少;但是一旦水體、土地被污染了,再重新進行治理,就要付出十分巨大的代價。因此,我們要逐步以修復生態的思路來取代改造環境的思路。如滇池水體治理前期花了一百多個億,結果被世界湖泊大會的專家評判為錯誤的治理路線。現在,又重新拆除堤壩投資建設人工濕地和生活污水處理設施,治理效果才初步顯現,但是前期花的一百多個億就作廢了。顯然,過去那種“先污染、再治理”的做法是不符合生態文明要求的。接下去,城市的建設和發展必須要注重生態環境保護,把城市的發展模式從對自然環境的高沖擊向與自然環境和諧相處轉變。這種模式就要求所有的新建衛星城要走生態城的路線,老城也要逐步轉換為生態宜居城市。在這個過程中,城鄉規劃的作用非常重要。城鄉規劃要守住四條底線,任何人不得隨意調整:一是綠線,即管制綠地系統(風景名勝區、森林、山體植被、濕地、泥石流易發區、公共綠地等)。城市綠地系統是構成城市良好空間形態的主要元素,是城市最主要的生態資源,必須嚴格保護。但是,有的城市市委書記和市長單純從經濟效益出發,將中心綠地取消,再在郊區造綠地,認為只要綠地面積不變,生態效益就不變,還可以賺大錢。其實,城市中心綠地產生的生態效應以及對解決熱島效應的作用非常巨大,不是邊緣地區的綠地可以替代的;二是藍線,即管制水系(包括江河湖海岸線、水體周邊生態景觀帶等)。充分利用和發揮城市水系生態功能就要用藍線來強制性地控制和保護;三是紫線,即控制古建筑、歷史街區、古代墓葬群、古城鎮遺址等歷史文化遺產。而紫線外圍還有歷史風貌協調區,對建筑的高度、風格應嚴格控制。督察員派駐以后,就要通過嚴格監控紫線管理,防止有些人把城市珍存的“唐伯虎名畫”變成現代印刷品。四是黃線,即重大基礎設施(如垃圾處理場、污水處理廠、公交車站等)。因此說,城鄉規劃對城鎮化模式從高環境沖擊向低環境沖擊轉變起著十分重要的作用。城鄉規劃百年不變是不可能的,但是,城鄉規劃中百年不變的東西是有的,那就是上述剛性的東西,涉及對不可再生資源的保護。必須要通過強化城鄉規劃的嚴格實施,防止那些在“四線”框定的范圍內進行房地產開發建設、破壞生態環境的做法。
第三,從數量增長型的城鎮化向質量提高型轉變
城市對于人類不僅僅是生產和消費的場所,而且是生活消遣的空間。人類規劃建設城市不僅僅是追求規模經濟和商業貿易,說到底是滿足人們日益增長的物質文化生活需求及人類自身的居住尊嚴。城市最重要的資產是人才,而人才都是往生活質量好的地方集中的。而現在我國的城市面貌“千城一面”,城市建筑缺乏精雕細琢,粗制濫造,毫無文化感召力可言。這就要求城鄉規劃要用法定形式保護歷史文化街區、保護歷史文物古跡,體現城市獨特風貌,延續城市文脈,找回城市記憶,體現城市的多樣性、藝術性、文化性,增強市民群眾的歸屬感和自豪感;這就要求城鄉規劃要注重保護風景區等自然資源,拆除原來阻隔景觀的建筑,使城市顯山露水,景色更加美麗,空氣更加清新;這就要求城鄉規劃要統籌布局交通、居住、生產、游憩等功能,恢復人性化的空間,使城市更富有人情味,更適宜人居,更加體現以人為本的理念,更加體現城市使人類生活得更美好的主題。
第四,從高耗能的城市建設向低耗能轉變
新城市要將建筑、交通、產業的能耗降低,力爭建設生態城。老城市要逐步進行改造,爭取逐步成為節水型城市、園林城市、環境保護模范城市、綠色照明城市、綠色交通城市等。在達到上述要求的基礎上,還可以申請中國人居獎,然后再申請生態園林城市。規劃督察員要注意,建設部的這些獎牌都是免費的,而且有些獎牌還可以為城市帶來巨額中央財政經費支持。過去,一些城市在節能減排方面犯了許多錯誤。例如,湖北省武漢市地處長江流域,不屬于國家確定的北方集中供熱區,有的房地產項目卻打出招牌,聲稱采用集中供熱,保證房子冬天也暖洋洋的。五十年代,周恩來總理指出,中國是一個能源奇缺的國家,要勤儉建國。他親自主導以秦嶺、淮河為界劃定北方集中供暖區,這是很有戰略眼光的。據統計,北方建筑只占全國建筑的十分之一,但是能耗卻占全國建筑能耗的40%。照此計算,如果南方城市也采用集中供暖,一個平方米的建筑就要多耗費10-20噸煤,人均二氧化碳排放量將擴大三到五倍,那么由此增加的建筑能耗將是十分驚人的。對于這種情況,部里就要發文件予以制止,如拒不改正,還要將這個城市所有獎牌取消。目前,許多北方供暖地區已經實現熱計量改革,用多少熱,付多少錢,強化了用戶的節能意識,外出隨手關掉暖氣。規劃督察員代表建設部,不能說除了規劃什么都不關心。我們要以整個城市規劃建設和節能減排為出發點開展督察。再有,督察員也要對城市的建筑方案嚴格把關。我國有些新建筑食洋不化,既不實用,耗能又大,坑害國家。前段時間,報紙上披露有一個縣城居然仿造了悉尼歌劇院。再如,浦東干部學院照搬外國洋建筑的設計理念,四面采用落地玻璃,室內冬天冷得發抖,夏天熱得象蒸籠,要用三倍的空調才能抵消寒冷和炎熱。結果導致該學院消耗的電費達到年均1600萬人民幣,比同類建筑能耗高出數倍。再如,我國一些城市仿造的建筑呈現出卡通化的趨勢,搞得象迪斯尼樂園一樣,既沒有民族特色,又是高耗能和高耗材的。因此,要通過城鄉規劃對城市建設的各項節能減排措施進行合理部署和安排,減少熱島效應、能源消耗,減少對自然生態系統的干擾,努力將高耗能的建設向低耗能轉變。
第五,從城市低密度蔓延向城市空間合理利用轉變
歷史證明,凡是城鎮化與機動化并行的國家在城鎮化過程中都會出問題。如美國的城鎮化與機動化同時發生,導致了城市低密度無序蔓延。美國在100年間的城市化進程中,城市人口空間密度下降了三倍之多,不僅大量耕地受到破壞,而且導致一個美國人消耗的汽油比歐洲人均水平多出五倍。與美國類似,我國的城鎮化與機動化并行,極有可能出現城市蔓延。近年來,我國一些城市的小產權房問題很嚴重,就是機動化發展和土地管理失控的結果。如不予以高度重視,放任城市低密度蔓延,城市將面臨日益嚴重的耕地減少、空氣污染、空間質量惡化和能耗的急劇上升等問題。據統計,80%的城市空氣污染是交通帶來的。電動自行車的能耗只有小汽車的十幾分之一,比公交車還低,是降低能耗、減少城市污染和應對老齡化社會的好辦法。因此,防止我國出現郊區低密度蔓延是城鎮化后期的決策要點之重,而安全暢通的綠色交通是確保“緊湊型”城市的重要環節。這就要求城鄉規劃能夠發揮科學合理分配城市空間資源的作用,合理利用城市空間,統籌配置交通基礎設施,從一般公共交通轉向大容量宜人化的公共交通,從單純考慮快行系統向快行與慢行系統并重,大力發展快速公交系統、地鐵交通系統,弘揚我國傳統的自行車出行優勢,構筑具有機動化能力的綠色交通體系,把城市交通設施建設得更加高效便捷、節能環保和充滿活力。
第六,從一部分人先富起來向注重城市和諧發展轉變
胡錦濤同志最近提出要實現“包容性增長”。城市學家劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)曾經在其經典名著中指出,城市最大的特色是具有寬容的精神,無論人們從任何地方融入城市,城市都能夠張開雙臂歡迎他,這樣的城市就是《馬丘比丘憲章》中所倡導的城市。一個城市是否宜居,不是看它的富人生活得怎么樣,而是看窮人是否活得有尊嚴。居住權是公民的基本人權,歐洲許多地方保證社會公正先從維護居住權開始。由于窮人在空間選擇方面不會有很大的自主權,只能在就業場所附近居住,而富人卻可以開車到遠郊區、風景區周邊去居住。所以,一個城市的保障性住房占全部住宅的比例應在15%到30%以上,并實現窮富混合搭配居住。另外,一個城市要在保護歷史文化遺存的前提下,非常注重棚戶區的改造,合理改造城中村,完善基礎設施,滿足基本居住需求。因此,城鄉規劃要充分發揮綜合調控作用,為城市低收入群體公平地分配空間資源,并遏制房價過快上漲與資產泡沫化,使人民住有所居,創造和諧城市、和諧社會。
以上這些都是新形勢下城鄉規劃應該發揮作用的地方。我國的督察員是由國家財政出資聘請并派駐各地的,要在督促各地充分發揮城鄉規劃綜合調控作用上下功夫。督察員是住房和城鄉建設部派駐各地的,住房和城鄉建設部是督察員開展工作的堅強后盾。經過系統培訓后,各位督察員的知識面擴大了,眼界開闊了,更要對城市發展具有前瞻性的思路,成為所駐城市的市委書記、市長科學決策的智囊團。從這個意義上說,大家是城市免費的總規劃師,要做到寓監督于服務當中,要通過強化規劃實施監督,提高地方的規劃決策水平,為促進城市的科學發展服務。
(二)目前城鄉規劃實施存在問題及原因分析
當前,各地投入大量資金編制城鄉規劃,然而城鄉規劃實施情況卻不十分理想。據不完全統計,經國務院審批總體規劃的106個城市中,就有近70%的城市近十年間先后發生過影響較大的規劃行政違法違規問題,主要包括:一是不按法定權限和程序隨意調整規劃,自損法定規劃的權威性;二是違反法定規劃擅自批準開工建設,不守城鄉建設秩序,導致公眾利益被侵害;三是隨意下放規劃管理權,削弱城市規劃調控能力,造成了城市基礎設施的低水平重復建設;四是一些歷史文化名城或風景名勝保護區為追求經濟利益,重開發、輕保護,致使歷史風貌遭到破壞,自然生態和景觀資源迅速退化和消失;五是對規劃行政行為監督不到位,導致腐敗滋生,影響黨和政府形象。
上述問題既影響了城鄉建設的健康發展,又損害了黨和政府在人民群眾中的威信,必須采取有效措施加以解決。
(三)國外城鄉規劃督察制度提供了有益借鑒
20世紀初,西方在工業化和城鎮化過程中,曾經出現過城市無序蔓延、資源浪費嚴重等問題。法國、英國、德國、意大利、西班牙等國家都有國家規劃師或國家規劃督察員對城市的規劃進行技術把關,通過事前事中監督,有效保護古建筑、歷史街區、風景名勝等不可再生資源。各國的督察員制度隨著經濟社會的發展不斷完善,英國雖然已經到了城鎮化即將結束的時期,還保留了300多名規劃督察員,法國則由中央政府派出國家規劃師和國家建筑師到幾個大省,設立監督員辦公室就地對城鄉規劃進行監督檢查。城鄉規劃督察制度已成為西方發達國家解決城市發展建設過程中各種沖突和矛盾的一種主要的、公正的和專業的力量。正是因為有了城鄉規劃督察作為制度保證,歐洲國家在整個快速城鎮化的歷史階段,規劃決策失誤較少,城市呈現出一種可持續發展的狀態,城市特色十分明顯,城鄉發展也較為協調。如法國連續五年被評為全球最適宜居住的國家,英國由于仍保存著與現代文明交相輝映的歷史文脈,世界各地的游客源源不斷,不僅保證和創造了大量的就業崗位,而且使城鄉能耗與污染明顯下降,這些都為我國提供了有益借鑒。
因此,我們必須充分借鑒西方發達國家城鎮化歷程的經驗和教訓,結合我國的實際,創新城鄉規劃監督機制。在這個關鍵時刻,城鄉規劃督察制度應運而生。所以說,這項制度是符合我國當前發展歷史階段和發展目標的客觀要求的。
二、城鄉規劃督察制度在促進城鄉經濟社會可持續發展方面具有重要作用
從2006年開始,我部借鑒國外經驗,建立了城鄉規劃督察制度。城鄉規劃督察制度的核心內容是通過上級政府向下級政府派出城鄉規劃督察員,依據國家有關城鄉規劃的法律、法規、部門規章和相關政策,以及經過國務院、省政府批準的城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃、國家級風景名勝區規劃和相關國家強制性標準,對城鄉規劃的編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監督,及時發現、制止和查處違法違規行為,保證城鄉規劃和有關法律法規的有效實施。這項制度對于促進城鄉經濟社會可持續發展方面具有不可替代的重要意義,具體表現在以下四個方面:
(一)城鄉規劃督察制度是貫徹落實科學發展觀的必然要求
當前,城鎮化已成為推動我國經濟快速發展的重要動力之一。城鎮已成為全國的經濟增長中心和現代化建設的前沿基地。但是我們也不能回避一個現實,那就是我國目前的城市經濟增長模式,大部分是走高投入、高消耗、低效益的粗放型道路。為此,中央提出了科學發展觀。在城鄉規劃領域貫徹落實科學發展觀,就是要按照經濟、社會、環境全面協調可持續發展的要求,切實轉變經濟增長和資源利用方式。這就要求城鄉規劃能夠充分發揮統籌協調和綜合調控作用,引導合理布局城市產業、城市空間結構和重大基礎設施,根據土地、水、能源的資源稟賦推進城市發展,注重城市文化特色,提升城市品位,建設功能完善、生態良好、文明和諧的現代宜居城市。可以說,制訂一個科學合理的城鄉規劃是能否促進城市科學發展的重中之重,而實施規劃督察、進一步強化規劃行政監督,則是城鄉建設領域落實科學發展觀的必要前提。
(二)城鄉規劃督察制度是快速城鎮化健康發展的重要保障
我國正處在城鎮化快速發展的時期,并且還將延續30年左右的時間。這幾十年將是我國經濟社會發展的重要機遇期,也是城鄉建設力度最大的時期。按中央的要求,推進城鎮化既要積極又要穩妥,必須堅持以城鄉規劃為依據,合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏。城鎮化就像一個蘊含著巨大能量的火車頭,一旦啟動并高速運轉,就不能讓其出軌。從這個意義上說,城鄉規劃督察制度好比是列車運行期間的監視器,可以及時發現和糾正規劃實施中的偏差,切實保證用規劃來實現節約空間和土地資源、減少環境污染,確保城鎮化沿著既定的軌道正確運行。由此可見,實施城鄉規劃督察已經成為貫徹城鎮化發展戰略,堅持走中國特色的城鎮化道路不可或缺的重要手段。
(三)城鄉規劃督察制度是強化依法行政的必然要求
城鄉規劃的本質是一項維護公共利益,實現經濟、社會和環境協調發展的公共政策,但在市場化的條件下,面臨著多元化的利益格局、日益增加的多種需求和復雜多變的社會環境的挑戰,規劃調控的目標越來越復雜,難度也越來越大。部分領導和行政管理人員法律意識淡漠,“開發商領導,市長決策,規劃局執行”的現象在不少地方都存在。甚至有個別領導有法不依、執法不嚴、以言代法。一些地方出現了頻繁調整容積率、占用城市公共綠地、改變城市公共服務設施用地性質等現象,造成不良的社會影響。城鄉規劃督察從制度上落實了《城鄉規劃法》對強化規劃執行監督檢查的要求,就是要徹底扭轉建設單位有法不依,主管部門執法不嚴、疏于管理,甚至違規越權審批等諸多問題,遏制違規開發建設行為的泛濫。
(四)城鄉規劃督察制度是預防腐敗的重要保證
城鄉規劃所具有的公共政策屬性和利益分配功能,使規劃領域成為各種利益交織、權錢交易的重災區。近年來,城鄉規劃建設領域腐敗問題呈現多發、高發態勢,形勢非常嚴峻,其中規劃腐敗占了很大比例。特別是違規審批規劃,擅自改變土地用途、提高項目容積率,從中謀取私利,社會反響強烈,影響極壞。這一問題也引起了黨中央和國務院的高度重視。從2009年開始,我部聯合監察部,開展了“房地產開發領域違規變更規劃調整容積率問題專項治理”活動,也正在著力解決這個問題。城鄉規劃督察,就是通過口頭提醒、發出督察建議書、意見書等方式進行警示震懾,減少擅自修改規劃和違規審批項目的機率;通過對城鄉規劃實施全過程的實時監督,規范規劃行政權力運行,壓縮腐敗滋生空間;協同強化公眾和輿論監督,形成對規劃違法行為的有力外部制約,促進政府在城鄉規劃方面決策的科學化和民主化,從源頭上預防腐敗。
三、城鄉規劃督察工作在前期試點中已取得了明顯成效
自2006年9月以來,我部從全國各地選聘從規劃主管部門退下來的老同志擔任督察員,先后向全國51個城市派駐了四批共68名督察員,他們嚴格履職、秉公執法、敢于作為,共發出督察建議書、意見書100余份,調研報告及工作簡報200余份,通過參加各類涉及規劃督察事項的會議,約談市政府及規劃主管部門領導等方式,對違法違規行為從源頭上進行預防和制止,對地方政府從思想意識上進行提醒和警示,對規劃主管部門從工作效能上進行提高和強化,建立了一種快速反應、及時處置的監督機制,取得了明顯成效。
(一)與地方政府建立了溝通渠道,完善了工作機制
四年來,各派駐城市督察員深入一線工作,注重工作方法,及時協調溝通,通過列席會議、約見座談等方式,與地方政府建立了暢通的溝通渠道。如駐南京市督察員針對規劃實施中存在的問題苗頭,獨立、公正地提出建議和意見,及時提醒市政府將違規行為消滅在萌芽狀態。同時,針對規劃工作中的亮點及時肯定,針對規劃管理上的難點問題幫助協調解決。駐常州市督察員在與當地政府、規劃主管部門的工作聯系中,采取了多溝通少指令、多調研少武斷、多支持少干預、多理解少指責的工作思路,贏得了地方政府的理解和支持。
在督察員的努力下,各派駐城市主要領導全力支持督察員工作。如昆明市委書記仇和經常性地約見督察員,認真聽取督察員對規劃工作的意見和建議,貴陽市委書記李軍對督察組寫的工作簡報每期必看,每期必有批示,表示將隨時為督察工作提供支持。一些城市積極探索配合督察員開展工作的體制機制。如深圳、蘭州、成都等專門研究出臺了關于健全落實規劃督察員工作制度的文件,并發送各區人民政府,要求認真配合督察員的工作,并自覺接受監督。
(二)使地方領導提高了思想認識,避免了決策失誤
原來城市總體規劃像個橡皮筋,往往是“一任市長,一任規劃”。通過開展規劃督察工作,派駐城市領導普遍意識到執行好城市總體規劃的重要性。在派駐城市政府的積極配合下,督察員反映的大部分問題已經引起高度重視,有的問題開始重新研究,有的得到了及時制止,從而有效避免了重大違法違規行為的發生。主要包括:
一是避免規劃決策失誤、維護公共安全。督察員將監督關口前移到審批階段,一經發現違規苗頭,及時警示提醒,避免了因規劃決策失誤造成不可挽回的損失和巨大資金資源的浪費。
例如,駐貴陽市督察員通過群眾舉報獲悉市政府擬在烏當區高雁垃圾填埋場建設垃圾焚燒發電廠。經調研,督察組認為隨著城市的發展,該區域現已納入貴陽市城市總規的重點發展區域,擬建焚燒廠將使周邊5公里范圍內近12萬人口的生活環境受到極大負面影響。督察組向市政府提出要關注民生,關注生態環境保護,重新啟動科學論證的建議,得到市政府高度重視,取消在該區域建垃圾焚燒廠的決定。
駐襄樊市督察員在參加城市規劃委員會時發現,該市擬新建污水處理廠的三個選址方案都位于城市水系上游,一旦建成將對城市居民飲水安全帶來隱患。督察員立即向當地市政府及規劃主管部門指出項目選址存在的問題。市政府經過再次論證,接受了督察員的意見,否定了原污水處理廠選址方案,消除了城市規劃建設上的隱患。
二是監督規劃嚴格實施、維護公眾利益。督察員根據城市總體規劃,嚴格監控市域內必須控制開發用地的空間管制情況,確保城市各類綠地、水系、城市基礎設施布局等強制性指標的實施。
例如,駐成都市督察員發現成華區政府擬將城市總體規劃及綠地系統規劃中明確為公園綠地的游樂園搬遷,并大面積壓縮原地塊具有應急避難功能的公共綠地進行開發建設。督察員及時發出《督察意見書》予以制止,并緊緊抓住問題不放,堅持不懈地跟蹤,終于使市政府正式發文接受了督察意見,恢復開放性市政公園性質,還市民一片綠地。
三是強化事前事中監督,保護不可再生資源。督察員依據歷史文化名城保護規劃和風景名勝區規劃,嚴格監督歷史文化保護區、風景區保護范圍內的建設情況。
駐廣州市督察員得知該市新河浦歷史文化保護區三幢保護建筑面臨拆除,將對歷史風貌產生不可挽回的破壞性影響,立即向市政府發出緊急建議,得到市政府積極響應,制止了拆除行為,使具有重大歷史意義的中共三大會址和國民黨一大會址街區的歷史風貌得以保存。
駐武漢市督察員通過媒體獲悉關于國家級風景名勝區東湖填湖建設的相關報道后,立即赴現場踏勘調查,并與規劃局、東湖管委會等相關部門溝通協調,提出開發建設要符合東湖風景名勝區保護總體規劃的要求,并嚴格按法定程序進行公示和報批,就東湖風景區的規劃保護、管理、永續利用等問題達成共識,在項目開發初始階段即保護了風景區資源不受破壞。
(三)樹立了規劃權威,推進了規劃實施
城鄉規劃是指導城市建設的藍圖,一經法定程序審批即具有法律效力。然而,在規劃實施過程中,各種因素往往交織在一起,無時無刻不在挑戰城鄉規劃的嚴肅性、權威性。城鄉規劃督察制度的實施提高了基層規劃部門依法行政的能力,推進了規劃的嚴格實施。
一是防止規劃部門被動違規。在城市規劃審批過程中,規劃部門由于處于各種利益交織的節點上,往往迫于壓力被動違規。部駐貴陽市督察員發現市規劃局迫于上級領導的壓力違規審批,為某占用林地開發的項目核發行政許可,即督促市政府按程序撤銷了行政許可,及時制止了違法違規行為,保護了生態環境。該市政府主要領導評價說,督察員對規劃部門依法行政是強有力的支撐,提高了規劃部門的底氣。
二是強化市政府規劃實施公信力。在當前城市發展建設中,一些上級的機關單位自恃單位的級別高或項目的特殊性,不接受市一級政府的規劃管理,違反規劃擅自進行建設的行為時有發生,已成為規劃管理工作中的難點問題。督察員協助規劃部門建立與這些單位的良好溝通機制,促使他們認識到《城鄉規劃法》是一部基本法,只要在城鄉規劃區范圍內,各單位的房屋工程建設都要服從地方規劃管理。如駐昆明市督察員了解到某省級單位擬在規劃綠地上建設活動中心,指出“綠線”不能隨意突破,同時也向市政府提出要幫助解決該單位建設問題,重新選擇用地,妥善解決問題,使該單位受到教育,也使市政府、規劃局的公信力得到提高。
三是提高了規劃部門的執法效能。長期以來,由于城鄉規劃的實施監督弱、違規處理軟,各個城市普遍存在著房地產開發商和建筑業主通過搶建方式造成既成事實,再迫使規劃局承認并補辦手續的現象。城鄉規劃督察制度的實施提升了基層規劃部門對違法建設的遏制能力。駐鄭州市督察員發現并糾正了某建設項目未履行規劃行政許可手續,強行占壓規劃道路紅線、綠化帶和高壓走廊問題,共拆除違法建筑16棟,建筑面積計4萬多平方米,有力地維護了公眾利益。駐深圳市督察員通過媒體了解到某區在規劃教育用地上違法建起九棟別墅。由于涉及到歷史遺留問題的處理,當地規劃部門感到處理難度很大,督察員通過耐心細致的工作,堅持督促市政府依法拆除了全部違法建筑。
(四)規范了管理制度,健全了長效機制
督察員在及時發現和制止各類違法違規行為的同時,著力推動地方規劃管理的制度化和規范化,督促地方建立健全規劃實施的長效管理體制。
一是維護市級統一規劃管理權。據統計,在督察員派駐城市中,有36%的城市都不同程度地存在將規劃管理權下放給各種開發區、新區等的現象。目前,督察員已經督促部分城市收回了下放的規劃管理權。其中,包括杭州市收回蕭山區、余杭區規劃管理權,福州市收回馬尾開發區規劃管理權,西安市先后收回航天科技產業基地、經濟開發區和高新區規劃管理權,長沙市統一大河西先導區規劃管理權,蘭州市收回高新技術開發區和經濟技術開發區規劃管理權,南昌、大連、邯鄲、桂林等城市均在督察員督促下理順了規劃管理體制。駐大慶、洛陽督察員在發現地方有違規下放規劃管理權的苗頭后,及時向地方政府提出統一規劃管理權的建議,均得到地方的認可和接納。
二是強化了規劃部門行政管理職能。據統計,在督察員派駐城市中,有三分之二的城市都不同程度地存在規劃執法權劃給綜合執法局的現象。由于綜合執法局缺乏專業知識和規劃管理資料,對已審批項目的管理不到位。駐泰安市督察員積極應對此類問題,按《城鄉規劃法》的要求,督促該市規劃部門強化規劃執法。目前,該市已劃清了規劃執法責任,成立了規劃執法監察隊伍,加大了違法建設查處力度。駐開封市督察員到任后發現該市規劃管理職能內設在市建委,沒有專門的規劃行政管理機構。為此,督察員深入調研、積極呼吁,及時與市委市政府主要領導溝通,在該市機構改革職數壓縮的情況下,督促市政府單設了市城鄉規劃局,目前已掛牌運行。駐南昌市督察員向市政府提出的規范和強化規劃管理工作的建議得到當地重視和支持,市政府已正式發文,對規劃局的主要職責、內設機構、人員編制和下屬分局作了具體的安排,規劃局的地位和作用得到顯著提高和加強。
三是有效遏制了隨意變更規劃、擅自調整容積率等違法違規行為。駐海口市督察員通過參加會議發現一些項目違反控規要求或在控規尚未編制報批的情況下,擅自提高容積率和建筑密度,即在審批階段予以阻止和糾正,兩年來共停止了15個項目的審批。駐大同市督察員結合我部開展的工程建設領域突出問題專項治理工作,督促當地規劃部門編制和修訂了《大同市城鄉規劃管理條例》、《項目評審工作規程》等規范性技術文件,從制度上遏制了隨意變更規劃、擅調容積率的違規行為。
四、對部派城鄉規劃督察員的五條要求
四年的實踐充分證明,城鄉規劃督察制度是一個正確的制度。需要強調的是,一個正確的制度設計需要有優秀的人來貫徹實施。其中,履行好督察員的職責是充分發揮城鄉規劃督察制度作用的關鍵。經過幾年的運轉,我們已經擁有了一支過硬的督察員隊伍。今天,又有30名新任督察員補充到這支隊伍里來。我在這里要再強調以下幾點:
(一)履行職責,嚴格監督
城鄉規劃的執行關系到實踐科學發展觀、統籌城鄉協調發展、構建和諧社會等重大方針政策的落實,意義十分重大。督察員要充分認識到自己肩上的責任,督察員代表的是廣大人民群眾的利益,代表的是國家利益,大家要具有高度的使命感和責任感,透徹理解中央相關政策,精通城市規劃各項法律法規,監督各地執行好法定規劃,要嚴格按照督察員工作規程等相關規定要求,善于發現違法違規苗頭,及時發出并嚴格落實督察意見書和建議書,切實維護規劃的嚴肅性和權威性。
(二)加強學習,勤于調研
督察員都是規劃領域的老專家,大部分都是注冊城市規劃師,本身都具有較高的專業水平,但專業是不斷發展進步的,隨著社會的發展變革,城鄉規劃領域也會出現很多新問題、新情況。作為督察員,首先要不斷地提高自身的業務水平,全面調研所駐城市規劃的總體情況,以事實為依據,克服盲目性和主觀臆斷;其次要注意學習其他督察員的經驗,特別是可以通過案例分析,取長補短,為履行好督察員職責打下堅實的基礎。督察員派駐到各城市,長期工作和生活在那里,對當地城鄉建設領域的情況了解得最清楚、最準確、最及時,督察員要利用好這個優勢,不僅要當好住房和城鄉建設部的規劃督察員,也要總結地方好的經驗,當好信息員,積極探索規劃管理體制機制創新,為全國城鄉建設事業發展建言獻策。
(三)注重方法,求得實效
督察員的工作都是開創性的,工作方法及工作內容還需要在實踐中不斷完善,大家要圍繞“到位不越位、監督不包辦”的基本原則和當前的新要求、新挑戰,潛心研究具有可操作性的工作方法,不斷提高規劃督察的工作質量。我們開展規劃督察工作的根本目的和地方政府是一致的,就是要把規劃執行好,督察員要把握好自身定位,要講究溝通技巧,既充分肯定各城市在規劃管理工作中的成績和做法,又積極協助地方規劃部門探索解決一些規劃管理上存在的體制機制問題,使地方政府切身感受到部派規劃督察工作對城市政府加強和規范規劃管理是一種促進和幫助,力爭將問題解決在萌芽狀態。
(四)統籌全局,突出重點
規劃督察員要堅決貫徹執行中央的精神,把握好落實中央促進經濟發展政策與堅持先規劃后建設原則的辯證關系。既要積極配合中央及地方發展經濟的部署,為保證經濟又好又快發展提供服務和保障,又要保證地方在符合法律法規及法定規劃的前提下進行建設,在一線把握好重點城市、重點地區、重點項目的規劃行政許可,減少錯誤決策、減少未經過科學論證亂上馬項目造成的重大損失,防止只顧短期和局部利益、忽視長遠利益和全局利益的傾向。
(五)遵紀守法,廉潔自律
督察員執行的是規劃督察任務,而且都是在異地執行任務,可以說廉潔的形象是規劃督察員制度有效實施的底線。最近,城鄉規劃領域腐敗案件時有發生,各級領導對規劃領域的反腐敗工作都十分重視。督察員承擔著城鄉規劃實施行政監督的使命,崗位重要、責任重大。督察員工作在第一線,行使監督檢查職責時可能會受到各種干擾和誘惑,這就要求督察員要嚴格遵守國家法律、法規和規章,淡泊名利、艱苦奮斗,不斷提高自身拒腐防變的能力,維護規劃督察員隊伍的良好形象。
同志們,城鄉規劃和建設是社會主義現代化建設的重要組成部分,關系到國民經濟持續健康發展的全局。我們要認真學習貫徹各級領導的指示精神,把做好城鄉規劃督察工作作為貫徹落實科學發展觀的重要內涵,作為保持經濟平穩較快發展的重要保障。另外,督察員們遠離家鄉在異地工作,要安排好自身的生活,注意身體。住房和城鄉建設部稽查辦作為部派規劃督察員的管理單位,要認真做好督察員的服務和后勤保障工作,為督察員們順利開展工作創造良好條件。
最后,我代表部黨組向你們的辛勤工作表示衷心感謝,希望你們到達崗位后,早入狀態,認真履職,干出成績。謝謝大家。